Richter en schepenen

Door het toekennen van stadsrechten beschikken de meeste steden in Oost-Nederland in de loop van de dertiende eeuw over een eigen rechtbank: een richter met een college van schepenen. De Latijnse formule die in stadsrechtbrieven terugkeert is iudex et scabini — richter en schepenen. De schepenbank bestaat doorgaans uit twaalf leden.

De positie van de richter verschilt naar gelang de landsheer. In de steden van het kwartier van Zutphen — Zutphen, Doetinchem, Doesburg, Lochem, Groenlo — is de richter de vertegenwoordiger van de graaf van Gelre. Hij is tevens schepen en zit de rechtbank voor. De overige schepenen vertegenwoordigen de burgerij. Het is waarschijnlijk dat de burgerij deze schepenen in de dertiende eeuw al zelf kiest, al laat de graaf zich soms het recht voorbehouden er een of meer te benoemen.

In het Oversticht ligt de verhouding anders. Hier is de bisschop van Utrecht de landsheer en benoemt hij een stadsschout (elders ook wel scholt genoemd) als zijn plaatselijke vertegenwoordiger. In Deventer is het schepencollege al vóór 1200 aantoonbaar. Een oorkonde uit 1206 over de splitsing van de stadsparochie vermeldt twaalf met name genoemde leken als getuigen — vermoedelijk het zittende schepencollege van dat jaar. In Zwolle en Kampen ontstaan vergelijkbare colleges na de verlening van stadsrechten: Zwolle in 1230, Kampen vermoedelijk kort daarna. Ook in de kleinere Overstichtse steden — Oldenzaal, Ommen, Hasselt, Steenwijk, Hardenberg — worden schepenen aangesteld, zij het dat hun bevoegdheden beperkter zijn dan die van de drie hoofdsteden.

De gehele dertiende eeuw blijft de constructie van richter en schepenen het enige bestuursorgaan.

Het stadsbestuur — schepenen en raden

Aan het begin van de veertiende eeuw wordt het stadsbestuur in de meeste Oost-Nederlandse steden uitgebreid. Naast de schepenen komen raden (consules), die de schepenen bijstaan in bestuursaangelegenheden. In de steden van De Graafschap zijn dat er doorgaans twaalf. De stedelijke raad bestaat dan uit de richter (tevens schepen), elf schepenen en twaalf raden.

In Deventer verschijnen raden al in de eerste helft van de veertiende eeuw. Daar is hun positie betrekkelijk gelijkwaardig aan die van de schepenen: beide colleges worden jaarlijks op de keurdag samengesteld en functioneren als één bestuurslichaam. In Zwolle daarentegen hebben de raden aanvankelijk een meer adviserende rol. Daar worden zij slechts bijeengeroepen wanneer werkelijk grote beslissingen aan de orde zijn; het dagelijks bestuur berust bij de twaalf schepenen. In Kampen bestaan eveneens twaalf schepenen en een wisselend aantal raden, die samen de magistraat vormen.

De jaarlijkse wisseling van het stadsbestuur vindt zowel in Gelre als in het Oversticht plaats op of rond Petri ad Cathedram — 22 februari, de feestdag van Sint-Petrus’ Stoel. Deze keurdag is een van de weinige momenten waarop de stedelijke gemeenschap formeel invloed uitoefent op de samenstelling van het bestuur.

De taken van de schepen

De schepen vervult een reeks uiteenlopende functies. Hij treedt op als legeraanvoerder, wetgever, rechter, gezant, getuige bij terechtstellingen en bij verhoren op de pijnbank. Daarnaast fungeert hij als bankier en verzekeraar, als toezichthouder op de uitvoering van publieke werken — de bouw van vestingmuren, torens, dijken, rivierhoofden, grachten en sluizen — en als boekhouder en notaris.

Een belangrijk onderscheid betreft de rechtspraak. Schepenen spreken recht in zowel civiele zaken — burgerlijke geschillen tussen inwoners, waarin de verliezer een geldboete krijgt opgelegd — als in lijfstraffelijke zaken, waarbij lichamelijke bestraffing mogelijk is. Op misdrijven als moord of valsemunterij staat de doodstraf. In Kampen beschikt het raadhuis over een strafplateau aan de gevel, waar veroordeelden letterlijk aan de kaak worden gesteld.

De schepen legt bovendien in een keurboek de stedelijke wetgeving vast. Hij voert dikwijls lastige onderhandelingen met de ambtenaren van de graaf of de bisschop, en moet soms de strijd aanbinden met de landsheer zelf — in Gelderse bronnen soms aangeduid als ‘onse lieve heer’, waarmee dan de hertog wordt bedoeld.

Schepenen spelen ook een rol in zaken van landsbelang. In het kwartier van Zutphen worden zij na 1350 meegezogen in de strijd tussen de geslachten Heekeren en Bronckhorst. In het Oversticht vertegenwoordigen de schepenen van Deventer, Kampen en Zwolle hun steden op de vergaderingen van de drie hoofdsteden — het overleg dat vanaf 1317 als bondgenootschap functioneert.

Aan de andere kant zitten er eervolle en gezellige kanten aan het schepenbestaan. Er zijn geregeld feesten en banketten waar de aanwezigheid van de schepen verwacht wordt. Naast eerzucht en de honger naar macht zal het verlangen om bij de stedelijke elite te behoren een drijfveer zijn om dit ambt te willen bekleden.

Het toenemende zelfbewustzijn van de steden brengt hen in conflict met hun landsheren. De groeiende macht van de steden en de afnemende greep van graaf, hertog of bisschop op het stedelijk bestuur luidt mede het einde in van de oude heerlijke verhoudingen waarin de landsheer het laatste woord had.

De burgemeesters

Halverwege de veertiende eeuw wordt het stadsbestuur verder uitgebreid met burgemeesters. In de steden van De Graafschap worden er doorgaans twaalf benoemd. Zij nemen de dagelijkse bestuurswerkzaamheden over: toezicht op de verdedigingswerken, het openen en sluiten van de stadspoorten, het registreren van overdrachten van roerende en onroerende goederen, het vastleggen van huwelijkse voorwaarden, testamenten, boedelscheidingen en voogdijzaken, en het reizen naar andere steden om de stadsbelangen te verdedigen. Het stedelijk bestuur bestaat vanaf dat moment uit richter, schepenen, raden en burgemeesters.

De burgemeesters worden op de keurdag, op 22 februari, gekozen. Van de twaalf worden er zes herkozen om de continuïteit van het bestuur te waarborgen. Zij worden voor twee jaar aangesteld.

In de drie Overstichtse hoofdsteden werkt het burgemeesterschap anders. Daar is het een roulerende functie: telkens twee schepenen treden bij toerbeurt op als burgemeester. In Kampen wisselt het burgemeesterschap per maand, in Deventer per twee maanden. De burgemeesters zijn daar dus geen apart college, maar schepenen met tijdelijk uitgebreide bevoegdheden. Het verschil illustreert dat ‘burgemeester’ in de middeleeuwen geen uniform ambt is — de invulling hangt af van lokale traditie en van de verhouding tot de landsheer.

De meente of gezworen gemeente

Een bestuursorgaan dat in de Overstichtse steden een opvallende rol speelt en in De Graafschap geen equivalent kent, is de meente — ook aangeduid als gezworen gemeente. De meente is een vertegenwoordiging van de stadsbevolking, samengesteld uit afgevaardigden van de stadswijken of espels (de middeleeuwse wijkindeling).

In Zwolle is de stad verdeeld in vier wijken — Sassenstraat, Voorstraat, Diezerstraat en Waterstraat — en elk van deze levert een aantal meentslieden. Aanvankelijk is de meente niet meer dan een kiescollege: zij wijst de nieuwe schepenen aan, maar heeft geen eigen politieke bevoegdheden. De schepenen vullen het college bij voorkeur onderling aan, zonder inmenging van buitenaf. In 1341 leidt dit tot forse onenigheid.

In Deventer is de meente vanaf 1363 aantoonbaar als kiescollege van de schepenen. Benders beschrijft hoe de meente in de loop van de veertiende en vijftiende eeuw geleidelijk meer bevoegdheden verwerft, parallel aan de toenemende verschriftelijking van het stedelijk bestuur. In Kampen bestaat de gezworen gemeente uit 48 leden, later teruggebracht tot 36, verdeeld over vier espels. Daar verricht de meente de jaarlijkse keur: twaalf keurnoten worden uitgeloot, die vervolgens beslissen of elk magistraatslid zijn functie mag behouden.

De meente is geen democratisch orgaan in moderne zin. De besluitvorming berust op consensus — bij onenigheid wordt de zaak uitgesteld, niet in stemming gebracht. Niettemin vormt de meente een tegenwicht tegen de neiging van schepenfamilies om het bestuur onderling te verdelen. Dat dit tegenwicht niet altijd volstaat, blijkt wanneer in 1416 in Zwolle een opstand van gildebroeders tegen de bestuurlijke elite in een bloedbad eindigt.

Gemeensknapen en cameraars

Aan de stadsambtenaren worden in De Graafschap meestal twee gemeensknapen toegevoegd, die optreden als stedelijk rentmeester. Zij innen de verschillende inkomsten van de stad en mogen deze in het belang van de stad weer uitgeven. De gemeensknapen worden, net als de schepenen en raden, uit de burgerij gekozen en leggen jaarlijks rekenschap af over de stadsrekening ten overstaan van de schepenen en raden. Later worden zij door professionele rentmeesters vervangen.

Naast hun financiële taken hebben de gemeensknapen de bevoegdheid gerechtelijke aanzeggingen te doen en samen met andere ambtsluiden beslag te leggen. Ook belastingheffing, het houden van paarden voor de stadsdienst en het ontvangen van gasten behoren tot hun taak. Voor deze werkzaamheden ontvangen zij een vergoeding.

In het Oversticht worden vergelijkbare functies vervuld door cameraars — stedelijke financiële ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor de stadsrekeningen. In Deventer zijn de cameraarsrekeningen vanaf de veertiende eeuw bewaard gebleven en vormen zij een van de rijkste bronnen voor de kennis van het middeleeuwse stadsbestuur.

De gilden

In de veertiende eeuw leidt de toenemende specialisatie binnen de steden tot het vormen van gilden — verenigingen van ambachts- en kooplieden die ten doel hebben de concurrentiepositie ten opzichte van andere steden te verbeteren. Dit gebeurt door toezicht te houden op de kwaliteit van het product en door een opleiding tot meester in het vak te organiseren. De gilden verwerven een bevoorrechte positie op de eigen markt om hun afzet te bevorderen en vreemde kooplieden te weren.

De tijdlijn verschilt per stad. In Deventer is al in 1249 een gildelijst overgeleverd — aanzienlijk vroeger dan het beeld van ‘de veertiende eeuw’ suggereert. In Kampen zijn de oudste gildebrieven uit de veertiende eeuw bewaard, maar over de gilden van Kampen, Zwolle en Deventer is naar verhouding weinig systematisch onderzoek verricht.

De gilden hebben belang bij orde en rust in hun stad en wensen hun belangen vertegenwoordigd te zien in het stadsbestuur en bij de landsheer. Die wens wordt niet altijd ingewilligd. In de meeste steden blijft de bestuursmacht in handen van een beperkt aantal families, wat onder ambachtslieden en kleinere kooplieden tot ontevredenheid leidt.

Het stadspatriciaat

Het stadspatriciaat wordt gevormd door een groep welvarende stedelingen die de bestuurlijke functies in de stad bezetten. Uit hun midden worden de schepenen, raden en burgemeesters benoemd. Op deze wijze beheersen zij zowel de productie en de handel als de handhaving van de openbare orde.

Het stadspatriciaat spiegelt zich aan de adel. Na het verkrijgen van het stadsrecht meet de stad zich een eigen stadswapen aan, dat op vlaggen en ornamenten van openbare gebouwen wordt aangebracht en op zegels voor documenten verschijnt. De stad imiteert daarmee de adellijke heraldiek en maakt kenbaar dat zij als rechtspersoon kan optreden op dezelfde wijze als de adel.

Binnen de stad ontstaan zo verschillende bevolkingsgroepen met een ongelijke status. De status van kooplieden hangt af van koopwaar en handelsroute. Bij ambachtslieden staan metaalbewerkers hoger aangeschreven dan schoenmakers. Onderaan de ladder staan vrachtschippers, havenarbeiders, weduwen en bejaarden. Daarnaast zijn in de stad leden van kerkelijke instellingen te onderscheiden, die hun eigen hiërarchie meebrengen.

In de IJsselsteden verloopt de elitevorming langs vergelijkbare lijnen. In Deventer domineren families als Van Putten, Ten Brinke en Upperheest het schepenbestand, in Kampen en Zwolle zijn het eveneens een handvol geslachten die via onderlinge benoeming en huwelijken de bestuurlijke macht in eigen kring houden.

Burgers en ingezetenen

Onder de inwoners van de stad bestaat een formeel onderscheid. Burgers (elders ook wel ‘poorters’ genoemd) bezitten rechten die ingezetenen ontberen. Iemand is burger door geboorte uit burgers, door huwelijk met een burger of burgeres, of door na vestiging als zodanig aangenomen te worden. In de laatste twee gevallen bestaat de verplichting een bepaald bedrag te betalen: het burgergeld. Burgers hebben voorrechten bij het gebruik van gemeenschappelijke landerijen en bij het vervullen van ambtelijke of bestuurlijke functies.

Dit onderscheid geldt in de gehele regio. Zowel in de steden van De Graafschap als in de Overstichtse hoofdsteden is het burgerrecht de voorwaarde voor politieke deelname. Wie geen burger is, kan geen schepen, raadslid of burgemeester worden.

Het keurboek

In het begin van de veertiende eeuw beginnen de meeste stadsbesturen hun wetgeving vast te leggen in een keurboek — in Zutphen aangeduid als het kondichboek. In dit boek worden in de loop der eeuwen de regels achter elkaar opgeschreven, zodat een verzameling ontstaat die het gehele middeleeuwse stadsleven beslaat: strafrechtelijke bepalingen, de openbare orde en zedelijkheid, de bescherming van personen en hun bezit, de rechtsgang, brandpreventie, wetgeving rondom vreemdelingen en volksgezondheid. Kort gezegd: alles wat moderne wetgeving ook beslaat, maar dan korter en bondiger.

In Deventer kennen de stadboeken een vergelijkbare functie. Benders beschrijft hoe het stedelijk schriftgoed tussen de dertiende en de vijftiende eeuw steeds omvangrijker en gespecialiseerder wordt — een ontwikkeling die direct samenhangt met de groei van de bestuurlijke bevoegdheden.

Drenthe — bestuur zonder steden

Het contrast met Gelre en het Oversticht is nergens scherper dan in Drenthe. Het Landschap Drenthe kent in de middeleeuwen geen ommuurde steden en dus geen stadsbestuur in de hierboven beschreven zin.

Het gewestelijk bestuur berust bij de Etstoel — het hoogste rechtscollege van Drenthe, samengesteld uit de drost (als vertegenwoordiger van de bisschop van Utrecht) en 24 etten, vier uit elk van de zes dingspelen (rechtsdistricten). De Etstoel komt drie keer per jaar bijeen en spreekt recht, maar stelt ook regels vast. Op plaatselijk niveau zijn de dorpen en buurschappen binnen hun eigen marke — het grondgebied van de dorpsgemeenschap — grotendeels autonoom. In 1412 legt bisschop Frederik van Blankenheim een landrecht voor Drenthe vast, waarin rechten, plichten en gewoonten worden vastgelegd en de grote mate van zelfstandigheid wordt bekrachtigd.

Waar de steden van Gelre en het Oversticht hun bestuurlijke zelfstandigheid verwerven door stadsrechten, privileges en een steeds verfijnder bestuursapparaat, berust het Drentse model op oude collectieve vormen van recht en op de afwezigheid van een economische basis die stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. Beide modellen bestaan in de middeleeuwen naast elkaar, binnen hetzelfde bisdom.

Literatuur

Primaire bronnen en edities

• Oorkonde betreffende de parochiescheiding in Deventer (1206). Stadsarchief Deventer (SAB), Kapittelarchief, inv. nr. 4. Editie in: S. Muller Fz. & A.C. Bouman (red.), Oorkondenboek van het Sticht Utrecht tot 1301, deel II, nr. 573. Utrecht/’s-Gravenhage 1920–1959.
• Stadsrechtbrief van Zutphen, verleend door graaf Otto I van Gelre (1190). Regionaal Archief Zutphen. Editie in: L.A.J.W. Sloet, Oorkondenboek der Graafschappen Gelre en Zutfen. ‘s-Gravenhage 1872–1876. Online beschikbaar via Huygens Instituut.
• Pijnacker Hordijk, C. (red.), Rechtsbronnen der stad Zutphen. ‘s-Gravenhage 1881. Bevat onder meer het kondichboek.
• Landrecht van Drenthe (1412), vastgesteld door bisschop Frederik van Blankenheim. Drents Archief, Assen. Het origineel is in 2017 gerestaureerd; een integrale editie is niet beschikbaar. Analyse in: F. Keverling Buisman, ‘Het landrecht van Drenthe van 1412 — een poging tot analyse.’ In: P. Brood e.a. (red.), Vergezichten op Drenthe. Meppel 1983. Recente bespreking in: R. Alma, ‘De oudste grondwet van Drenthe. Het landrecht van 1412: restauratie, tekst en context.’ In: Nieuwe Drentse Volksalmanak 134 (2017). PDF.

Literatuur

• Benders, J.F., Bestuursstructuur en schriftcultuur. Een analyse van de bestuurlijke verschriftelijking in Deventer tot het eind van de 15de eeuw. Kampen: Stichting IJsselacademie, 2004.
• De Vries, Thom. J., Geschiedenis van Zwolle. Deel I. Zwolle, z.j.
• Flink, K. & B. Thissen, ‘De Gelderse steden in de Middeleeuwen — data en feiten, aspecten en suggesties.’ In: J. Stinner & K.-H. Tekath (red.), Het hertogdom Gelre. Geschiedenis, kunst en cultuur tussen Maas, Rijn en IJssel. Utrecht, 2003.
• Jappe Alberts, W., De middeleeuwse stad. Bussum: Fibula-van Dishoeck, 1968.
• Jappe Alberts, W., ‘Doetinchem in de Middeleeuwen.’ In: Geschiedenis van Doetinchem. Zutphen: Walburg Pers, 1986.
• Jappe Alberts, W., De oudste volledig bewaarde Stadsrekening van Doetinchem over het jaar 1530/1531. Doetinchem: Oudheidkundige Vereniging ‘Deutekom’, 1986.
• Kossmann-Putto, J.A., Kamper Schepenacten 1316–1354. Dissertatie. Zwolle, 1955.
• Nicholas, David, Stad en platteland in de Middeleeuwen. Bussum: Fibula-van Dishoeck, 1971.

Gegeven in den jair ons Heren, doen men screeff MM ende II des Sonnedages nae Stichting van de Servieten dach, dat was op ten negenden ende tienden dach der maent van Februarii.